10.3 Необходимость и перспективы бюджетирования, ориентированного на результат


Бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР) - формирование и исполнение бюджета с целью достижения конкретных результатов в соответствии со стратегическими направлениями, целями, задачами государственной политики (четкая взаимосвязь между результатами и бюджетными расходами).
Основой новой организации бюджетного процесса в Казахстане становится широко применяемая в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), в рамках среднесрочного финансового планирования. Суть БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных программ с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных средств, прогнозируемых на долгосрочную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы является переход от сметного финансирования деятельности государственных органов к финансированию предоставляемых ими конкретных услуг.
Основные отличия традиционной системы бюджетного планирования заключается в следующем:
бюджетные программы слабо увязаны с программными целями;
освоение бюджетных средств "любой ценой";
акцент на соблюдении правил, норм и инструкций;
бюджетные программы направлены на обеспечение деятельности государственных органов, учреждений и предприятий.
Для традиционной системы характерно четкое закрепление целевого использования средств в соответствии с утвержденным планом; деталь-ная функциональная и экономическая классификация бюджетных расхо-дов; контроль затрат по критериям план-факт; наличие внешнего контроля и высокая степень централизации в принятии решений.
В условиях бюджетирования, ориентированного на результат:
бюджетные программы взаимоувязаны со стратегическими целями развития;
бюджетные ресурсы выделяются на достижение результатов;
акцент на целесообразности и эффективности расходов через предоставление самостоятельности;
бюджетные программы направлены на оказание услуг населению, бизнесу и государственными органами друг другу.
Для системы ориентированной на результат характерно четкое закрепление целевого использования средств на соответствие целям и результатам; ведомственная и программная классификация; контроль расходов наряду мониторингом результатов; внутренний контроль и подотчетность; делегирование управленческих полномочий на уровни эффективного исполнения.
В основе реализации целей и задач Стратегического планирования заложено финансирование бюджетных программ.
Бюджетная программа - форма представления расходования бюджетных средств по направлениям в соответствии со стратегическими целями и задачами государственного органа с определением индикаторов:
количественного (прямого) результата;
качества: отражают степень соответствия оказываемой государственной услуги ожиданиям ее получателей и стандарту государственной услуги;
эффективности: отражают достижение наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижение прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств;
результативности (конечного результата);
объемов финансирования. Бюджетные программы Трансфері ы и
субсидий { и том числе физическим !. динам) J
Бюджетные кредиты
Обслуживание и погашение обязательств Государегпа
Капитальные расходы
Государе і винные услуга (ИСХОДЯТ N3 функций госоргана)
Бюджетное инвестиции Си юм числе увеличение капи гала)
- Рисунок 10.5 - Ключевые типы бюджетных программ
Бюджетные программы разрабатываются исходя из принципов необходимости и остаточности для решения сформулированных в стратегическом плане целей и задач. Они должны быть сгруппированы по однородным по своему содержанию государственным функциям, полномочиям и государственным услугам или направлениям деятельности администратора бюджетных программ.
Для эффективного внедрения системы бюджетирования, ориентированной на результат необходимо обеспечить реализацию стратегического планирования в государственных органах; перехода от краткосрочного бюджетного планирования к среднесрочному; мониторинга достижения результатов деятельности и оценки результатов деятельности. Реализация данных мер позволит достичь гармонизации стратегического, экономического и бюджетного планирования; осуществить переход от «управления затратами» к «управлению результатами», то есть переориентация деятельности государственных органов с формального освоения бюджетных средств на достижение конкретных конечных результатов; повысить качество государственных услуг и эффективность расходов бюджета.
Бюджетные программы, ныне направленные на обеспечение деятельности государственных учреждений и государственных предприятий, должны быть переориентированы на оказание услуг государственным органом. Они отражают стоимость государственных услуг, оказываемых вне-

Рисунок 10.6 - Критерии и показатели эффективности/результативности расходов
шним получателям, т.е. бюджетные программы формируются не на уров-не мероприятий, а на уровне услуг.
Под услугой понимается деятельность государственного органа, подведомственных ему организаций, осуществляемая за счет бюджетных средств, направленная на обеспечение прав, свобод и защиты законных интересов получателей услуг. При этом очень важно, что отдельные виды бюджетных программ не должны смешиваться. Это обеспечивает подотчетность расходования выделяемых средств в соответствии с решением акимата и маслихата. Нельзя смешивать услуги и текущие расходы местного государственного органа с пособиями для граждан (трансфертами) или смешивать услуги (текущие расходы) с капитальными расходами.
Получатель услуги - юридическое (физическое) лицо, в том числе государственный орган, на удовлетворение потребности которого направлена деятельность государственного органа и подведомственных ему организаций.
Таким образом, составляющими бюджетного процесса в условиях реформы являются:
определение перечня услуг по каждому полномочию;
разработка стандартов качества услуг;
расчет потребности в предоставлении услуги;
оценка стоимости бюджетной услуги (задание);
определение способа предоставления услуги;
формирование и размещение заказа на предоставление бюджетной услуги;
организация мониторинга услуг.
Для практической реализации методики БОР необходимо четко опре-делить показатель непосредственного результата деятельности, которым является бюджетная или государственная услуга, а также общественно- значимый эффект, возникающий в результате предоставления этой услуги. В свою очередь, четкое определение результата необходимо для:
повышения качества услуг, предоставляемых бюджетным сектором (разработка стандартов качества конкретного вида услуги);
оказания бюджетных услуг в необходимых объемах и определенного качества и своевременной и полной оплаты этих услуг (переход от финансирования по смете к финансированию по результату);
повышения прозрачности и обоснованности решений государственных органов об объемах оказываемых услуг и повышение эффективности расходов на их оказание;
включения в процесс предоставления услуг организаций других секторов экономики (автономных и частных организаций).
В концепции БОР бюджетные программы направлены на оказание услуг населению, бизнесу и государственными органами друг другу, потому что деятельность государственных органов воспринимается как оказание услуг, а не как формальное исполнение своих функций. Поэтому бюджетные программы должны отражать стоимость государственных услуг, оказываемых внешним получателям, т.е. бюджетные программы фор-мируются не на уровне мероприятий, а на уровне услуг.
При составлении бюджетных программ важно учитывать, что услуги в программе должны быть подобными. Бюджетные программы должны быть сгруппированы по схожим по своему содержанию услугам. Программы следует формировать на уровне услуг, а не на уровне мероприятий. Все ключевые услуги государственного органа должны быть представлены по отдельности, в прозрачной форме. Структура программы должна быть эффективной с точки зрения финансирования и мониторинга услуг. Польза от усовершенствованной информации, получаемой по новой структуре бюджетных программ, должна перевешивать расходы по проведению мониторинга, отчетности и учета. Важно, что помещение одинаковых расходов и услуг по двум разным программам невозможно, ввиду необходимости избежания двойного учета. Бюджетные программы не должны быть слишком объёмными и сочетающими большое количество различных услуг.
слева показаны цели и задачи, которые отражены в Стратегическом плане государственного органа и соответствующие им целевые индикаторы и показатели
справа - бюджетная программа, в которой отражена стоимость услуг, оказываемых государственным органом и соответствующие показатели количества и качества, эффективности и результативности Стратегическое направление - изменения в регулируемых отраслях или сферах деятельности
1 Стратегические цели - ориентиры
деятельности Целевые индикаторы - конечный результат Показатели результативности
t Задачи - изменения в услугах
і г Показатели услуг - прямой результат (количество, качество) Показатели услуг - количество, качество, эффективность Бюджетная программа - стоимость государственных услуг
— А —> t Расходы - затраты на оказание услуг Мероприятия - действия - Рисунок 10.7 - Схема взаимоувязки стратегического плана и бюджетной программы
показатели количества и качества бюджетной программы должны быть увязаны с показателями задач как прямого результата деятельности, а показатели результативности с целевым индикатором, как конечным результатом деятельности
для расчета показателя эффективности отражены показатели затрат на оказание услуг
Механизм БОР позволяет провести планирование конечных результа-тов деятельности государственных органов с четким определением индикаторов достижения результатов и показателей качества услуг.
На стадии исполнения бюджета (республиканского и местного) механизм БОР предоставляет определенную самостоятельность администраторам бюджетных программ. С другой стороны, усиливает их ответственность за достижение заявленных результатов деятельности в рамках выделенных бюджетных ассигнований.
На стадии исполнения бюджета (республиканского и местного) механизм БОР обеспечивает внедрение системы внутреннего и внешнего мониторинга достижения результатов.
Бюджетные программы рассматриваются как текущие бюджетные программы и программы развития. В свою очередь и те и другие формируют базовые расходы и расходы на новые инициативы.
Базовые расходы - это сложившиеся расходы государственного органа на текущий и последующие годы, расходы постоянного характера, а также расходы на начатые (продолжающиеся) проекты.
Новые инициативы - это расходы, связанные с распределением до-полнительных средств на новые приоритетные направления развития го-сударственного органа.
20-1467 305
В рамках БОР рассматриваются прямые и конечные результаты деятельности государственного органа. К примеру, показателями прямых результатов могут служить:
количество обученных студентов
количество профилактических мероприятий
количество проведенных проверок
количество разработанных нормативных актов
километраж построенных дорог
Показателями конечных результатов могут быть:
прирост урожайности
снижение заболеваемости
повышение безопасности (уменьшение вредного влияния) экологически вредных выбросов
снижение транспортных расходов
При этом к показателям результатов деятельности государственного органа в процессе бюджетирования предъявляются следующие требования:
адекватность отражения результатов
своевременность и регулярность получения отчетных данных
сопоставимость
экономичность
объективность.
При этом при определении показателей результатов деятельности го-сударственного органа очень важно исключение так называемых «лож-ных стимулов», т.е. четкое определение критериев результативности. В данном случае действует правило «Важно как количество, так и качество услуг». Так, например, при выдаче разрешительных документов суще-ствует выбор между следующими показателями результатов:
среднее кол-во рассматриваемых заявлений
кол-во выданных разрешительных документов
кол-во правильно выданных разрешительных документов
взвешенное кол-во правильно оформленных дел.
В рамках самого процесса стратегического и оперативного планирования, участники бюджетного процесса столкнулись со следующими основными проблемами в реализации бюджетирования, ориентированного на результат.
Очень сложной проблемой стало определение разграничений прямых (выполнена ли работа ведомства) и конечных (как повлияла работа на тех, для кого она была сделана) показателей.
Не менее сложным стало определение эффективности и результативности бюджетных расходов. Сопоставление абсолютных и относительных показателей, чаще всего не имеющих четкой привязки к экономическим (финансовым) показателям.
Обеспечение единства социально-экономического и бюджетного пла-нирования: как в аспекте общегосударственных целей развития, так и при объединении задач регионального развития.
Мировой опыт реализации бюджетных реформ показал, что внедрение бюджетирования, ориентированного на результат дает следующие преимущества для участников бюджетного процесса.
Так система БОР позволяет Парламенту и Правительству страны:
получить полную, качественную и регулярную информацию о результатах использования государственных средств;
обеспечить прямой контроль и управление эффективностью работы государственного сектора.
Для государственных органов она предусматривает:
эффективное планирование и управление результатами использования бюджетных средств;
самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат;
стимулирование государственных органов и их персонала по результатам деятельности.
Министерство финансов в частности получает следующие преимущества:
упразднение планирования и контроля детализированных статей расходов ведомств;
управление бюджетными расходами;
контроль эффективности бюджетных расходов.
Бюджетирование ориентированное на результат дает определенные перспективные преимущества и относится к элементам перспективного бюджетного планирования. Разработка и принятие бюджетов только на очередной год не дает возможности выработать и осуществить необходимые шаги в направлении желаемых прогнозируемых изменений и при необходимости скорректировать продвижение в их направлении.
Само по себе годовое бюджетное планирование опосредует следующие недостатки (ограничения) годового планирования:
неувязанность текущего, среднесрочного и стратегического планирования;
отсутствие преемственности в бюджетной политике;
годовой бюджет не согласуется с долгосрочными целями государства в области государственных финансов, а также с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу;
отсутствует программный подход в планировании;
проблемы планирования и реализации инвестиционных программ;
невозможность заключения долгосрочных контрактов.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, обусловливает необходимость выхода за рамки годового горизонта планирования в части достижения всех поставленных целей. Потребности в среднесрочном бюджетировании связаны с необходимостью иметь четко заявленные цели налогово-бюджетной политики на более продолжительный период времени. Кроме того, повышается актуальность содействия лучшему по- ниманию избирателями реальных возможностей органов власти региона (муниципального образования) и распределения ответственности между региональными и субрегиональными властями.
Бюджетирование, ориентированное на результат позволяет решать следующие задачи:
обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расхо-дов;
определение приоритетов развития региона и их отражение в перспективном финансовом плане, а через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития регионов;
осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
повышение обоснованности стратегических решений;
повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.
При этом сама система перспективного бюджетного планирования должна строиться на следующих принципах:
прозрачности и предсказуемости финансовой политики, проводимой регионами;
расширения доступности соответствующей информации для заинтересованных лиц;
реалистичности экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;
учета циклических факторов экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей, с целью обеспечения стабильности бюджетной политики в условиях дефицита или избыточности финансовых ресурсов;
обязательного резервирования средств под непредвиденное снижение доходных источников;
вариантности прогнозирования и планирования.
Учитывая сложность точного прогнозирования макроэкономических показателей, не зависящих от налогово-бюджетной политики, проводимой органами государственной власти, прогнозные и плановые документы в рамках бюджетного планирования разрабатываются в различных вариантах, соответствующих базовому, оптимистическому и пессимистическому сценариям.
Ключевые слова: сметное финансирование, бюджетирование по результату, государственные услуги, качество услуги, циклические факторы экономического развития, прогноз, сбалансированность доходов и расходов.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев, С.Ж. Интыкбаева, А.А. Адамбекова, Р.С. Парманова
. государственныйбюджет. 2011

Еще по теме 10.3 Необходимость и перспективы бюджетирования, ориентированного на результат:

  1. 2.4 Финансовое планирование в системе бюджетирования текущей деятельности
  2. Исследование, ориентированное на практику
  3. §4. УБИЙСТВО, СОВЕРШЕННОЕ ПРИ ПРЕВЫШЕНИИ ПРЕДЕЛОВ НЕОБХОДИМОЙ ОБОРОНЫ ЛИБО ПРИ ПРЕВЫШЕНИИ МЕР, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ЗАДЕРЖАНИЯ ЛИЦА, СОВЕРШИВШЕГО ПРЕСТУПЛЕНИЕ (СТ. 108 УК). § 5. ПРИЧИНЕНИЕ СМЕРТИ ПО НЕОСТОРОЖНОСТИ (СТ. 109 УК)
  4. § 4. ПРИЧИНЕНИЕ ТЯЖКОГО ИЛИ СРЕДНЕЙ ТЯЖЕСТИ ВРЕДА ЗДОРОВЬЮ ПРИ ПРЕВЫШЕНИИ ПРЕДЕЛОВ НЕОБХОДИМОЙ ОБОРОНЫ ЛИБО ПРИ ПРЕВЫШЕНИИ МЕР, НЕОБХОДИМЫХ ДЛЯ ЗАДЕРЖАНИЯ ЛИЦА, СОВЕРШИВШЕГО ПРЕСТУПЛЕНИЕ (СТ. 114 УК)
  5. Проектирование, ориентированное на цели
  6. МЫШЛЕНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА ЛЮДЕЙ
  7. 1.2. Методология объектно-ориентированного программирования
  8. 1.1. Методология процедурно-ориентированного программирования
  9. 1.3. Методология объектно-ориентированного анализа и проектирования
  10. Задавайте вопросы, ориентированные на решение проблемы
  11. ГЛАВА 2. Исторический обзор развития методологии объектно-ориентированного анализа и проектирования сложных систем
  12. Глава 1. Инвестиции или спекуляции: на что следует ориентироваться разумному инвестору
  13. ПЕРСПЕКТИВЫ
  14. Глава ХVII. Перспективы: надежды и тревоги