загрузка...

20.4 Современное состояние и методы управления государственным долгом


Повышение эффективности управления правительственным долгом зависит от ряда факторов, к числу которых относится развитие внутреннего рынка долговых инструментов, валютные риски, неурегулированные долги местных исполнительных органов, а также условные обязательства государства и т.д..
В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан, заимствование Правительством осуществляется в целях финансирования дефицита республиканского бюджета. При профиците бюджета Правительство может осуществлять заимствование для рефинансирования правительственного долга. В то же время, во многих странах меры, принимаемые в целях эффективного управления правительственным долгом, направлены также на развитие и поддержание эффективной работы внутреннего рынка ценных бумаг.
К примеру, в Японии развитие рынка государственных ценных бумаг считается важной целью управления государственным долгом, так как этот рынок, благодаря низкому уровню кредитного риска, служит ориен-тиром для внутреннего финансового рынка и является тем сегментом внут-реннего рынка ценных бумаг, на котором ведется наиболее активная тор-говля.
В Казахстане существует практика, когда институты развития, а также национальные компании, создаваемые государством, на капитализа-цию которых ежегодно из республиканского бюджета выделяются средства, осуществляют размещение свободных денежных средств в государственные ценные бумаги. В результате государство осуществляет двойные расходы - при капитализации институтов развития и при выплате процентов по государственным ценным бумагам.
Продолжающееся на протяжении нескольких лет ослабление позиции доллара США не только на валютном рынке Казахстана, но и на всех международных рынках, выгодно для Казахстана как для заемщика. Однако существуют риски колебания курсов валют. Поэтому в целях снижения валютного риска необходимо анализировать экономические и политические факторы, которые могут оказать влияние на курсы валют, входящих в валютную структуру правительственного долга. Низкая диверсификация валютной структуры правительственного долга подвержена риску наступления финансовых потерь в результате кризиса и колебания курсов валют и с этой точки зрения является уязвимой, что негативно будет отражаться на состоянии экономической безопасности государства.
Нерешенными вопросами являются проблемы по учету неурегулированных и непризнанных долгов местных исполнительных органов, которые можно разделить на две группы:
несвоевременное исполнение обязательств по кредитам. Систематическая реструктуризация долгов местных исполнительных органов отрицательно влияет на исполнение доходной части республиканского бюджета;
проблема подтверждения и погашения долгов перед республиканским бюджетом по кредитам прошлых лет, привлеченным под гарантии Правительства и акимов местных исполнительных органов.
Как показала практика, привлечение займов юридическими лицами, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями, и их последующее обслуживание непосредственными должниками осуществляются неэффективно. Отсутствует соответствующая система контроля за финансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями. Предусмотренные законодательством меры по минимизации возможных рисков наступления обязательств государства по выданным (выдаваемым) гарантиям не позволяют принять меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями.
В результате совершенствования действующих и внедрения новых механизмов государственно-частного партнерства в Казахстане и реализации проектов по концессионным соглашениям государство, согласно Закону Республики Казахстан "О рынке ценных бумаг", выдает поручительства в рамках концессионного соглашения по реализации инфраструктурного проекта, заключенного между государством и эмитентом, в сумме, соответствующей стоимости передаваемого государству объекта. В ходе реализации инфраструктурных проектов были выявлены проблемы, связанные с порядком выполнения и размерами государственной ответственности по выданным поручительствам. Учитывая, что институт поручительства был введен в целях привлечения средств частного сектора, в частности, пенсионных накоплений, для реализации инфраструктурных проектов, а также для развития рынка инфраструктурных облигаций, в настоящее время требует решения проблема институционального обеспечения развития данного сегмента рынка ценных бумаг со стороны государства.
1. Долг организаций с преобладающим участием государства
Помимо мониторинга и управления долгом Правительства, местных исполнительных органов и Национального Банка существует необходимость в мониторинге и управлении долгов организаций с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации. В соответствии с законодательством Республики Казахстан, акционер общества не отвечает по его обязательствам и несет риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих ему акций. Следует отметить, что эта норма характерна для всех корпоративных структур во всем мире. Вместе с тем, имеют место случаи, когда судебные иски иностранных компаний по исполнению долговых обязательств акционерных обществ с государственным участием, в том числе по долгам, юридически не относящимся к государственному долгу, выставляются к Правительству. Подобные судебные разбирательства негативно влияют на международный имидж страны.
Внешний долг частного сектора
По оценке по состоянию на 1 января 2011 года внешний долг частного сектора (включая внешний долг организаций с участием государства и гарантированный государством внешний долг) составил 94,4 млрд. долл. США.
Непрерывный рост валового внешнего долга страны, который с 76 % к ВВП в 2005 году достиг 81,7 % к ВВП по состоянию на 1 января 2011 года не может не привлекать внимание Правительства и Национального Банка. Высокий темп роста валового внешнего долга поддерживается в большей степени за счет роста внешнего долга частного сектора, в том числе, за счет долга банковского сектора. При этом если общий валовый внешний долг страны вырос за 2010 год на 6,0 млрд. долларов США, то задолженность частного сектора (без учета банков) возросла на 14,5 млрд. долларов США.
Долг финансового сектора
Уязвимость финансового сектора велика, поскольку финансовые институты обычно имеют высокий левередж, подверженный несоответствиям сроков платежа, функционируют на рынках, где высок риск асимметричной информации и моральный риск. Одной из ключевых проблем роста обязательств перед нерезидентами является увеличение подверженности именно банковского сектора рискам рефинансирования, валютному, процентному риску и риску ликвидности. Внешние заимствования, которые привлекаются в иностранной валюте, усиливают подверженность банков валютному риску, связанному с колебаниями курсов валют, а перекредитование этих средств путем предоставления кредитов заемщикам, не имеющим собственных валютных источников, также усиливает кредитный риск банков. Кроме того, дисбаланс в сроках размещенных активов и привлеченных обязательств оказывает отрицательное влияние на уровень валютной ликвидности отечественных банков.
Долг нефинансового корпоративного сектора
По оценке по состоянию на 1 января 2011г. 44,7 % от валового внешнего долга составляет межфирменная задолженность казахстанских организаций перед иностранными материнскими и дочерними компаниями, что составляет 53,2 млрд.долл.США.
Кроме того, затраты на разведку, осуществляемую филиалами иностранных подрядчиков по соглашениям о разделе продукции (СРП), контрактам на недропользование, относятся на внешний долг. В контексте управления внешним долгом межфирменная задолженность считается менее опасной, так как прямой инвестор-кредитор разделяет риск неплатежеспособности заемщика через свое участие в управлении его деятельностью.
Однако как показал кризис межфирменный долг способен создавать дополнительное давление на валютный курс, поскольку иностранные инвесторы могут начать конвертировать и вывозить внутренние активы платежеспособных предприятий (например, срочные депозиты в банках и иные временно свободные средства) под видом погашения обязательств.
При положительных результатах разведки вся накопленная сумма затрат может быть возмещена продукцией после начала ее добычи и реализации. Следовательно, чем выше будут затраты, требующие возмещения, тем меньше страна получит валютной выручки, которая может быть предложена на внутреннем валютном рынке, несмотря на рост ВВП и экспорта вследствие реализации нефти.
Чрезмерное финансирование в иностранной валюте корпоративного сектора совместно с ограниченной рентабельностью и/или финансирование структуры, которая имеет высокий левередж относительно краткосрочного финансирования, может привести к всеобщей корпоративной неплатежеспособности. Корпорации, которые заимствуют в иностранной валюте, но производят не так много экспортных товаров или услуг (как было, например, в Индонезии) подвергаются острому сокращению потока наличности (и прибыли) как только национальная валюта начинает обесцениваться.
Существенные риски в корпоративном секторе также могут возникать и со стороны крупных заемщиков, являющихся отраслеобразующими компаниями и имеющих большую внешнюю задолженность. Здесь существует риск временных трудностей с оплатой долга в результате, например, падения цен на нефть или иные товары основной экспортной номенклатуры республики.
Законодательством Республики Казахстан предусматриваются определенные ограничения с целью минимизации возникающих при внешнем заимствовании рисков корпоративного сектора ("правило достаточной капитализации"), установленное статьей 94 Налогового кодекса).
Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких-либо установленных конкретных стратегий и систем управления долгом. Многие страны формируют свои собственные системы управления долгом с учетом своих национальных экономических особенностей. К примеру, в большинстве стран функции по управлению долгом рассредоточены по ряду учреждений, тем не менее, в некоторых экономически развитых странах (Ирландия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и т.д.) существуют специальные независимые службы по управлению государственным долгом.
Во многих странах политика государственного (правительственного) заимствования, кроме финансирования дефицита государственного бюджета, также фокусируется на развитии внутреннего фондового рынка, однако существуют другие страны (Бразилия), в которых в большей степени правительственное заимствование осуществляется на внешних рын- ках капитала для того, чтобы не создавать конкуренцию для финансовых институтов страны. Кроме того, по уровню размеров валового внешнего долга страны находятся на разных позициях.
В соответствии с основными направлениями принятой Концепцией по управлению государственным и валовым внешним долгом в Казахстане приняты к реализации следующие меры для формирования устойчивой и эффективно функционирующей системы управления долгом.
1. Относительные параметры долга
В рамках создания системы управления долгом государственного сектора и регулирования внешнего долга частного сектора необходимо определить для страны относительные показатели валового внешнего долга на среднесрочную перспективу, выступающие в качестве возможных порого-вых значений, для недопущения превышения которых государственные органы могут принимать определенные ограничительные меры в рамках законодательства Республики Казахстан.
Пороговые значения валового внешнего долга определяются на среднесрочный период с учетом политики социально-экономического развития страны, темпов изменения внешнего долга по отдельным направлениям, степени подверженности финансовым потрясениям и рискам в порядке, определяемом Правительством совместно с Национальным Банком.
Следует отметить, что в соответствии с классификацией Всемирного банка, к категории стран с чрезмерным уровнем задолженности относятся те государства, у которых на протяжении последних лет хотя бы один из двух следующих показателей превышал критическое значение - отношение приведенной стоимости накопленного долга к ВНП составляло 80 %; или отношение приведенной стоимости к экспорту было выше 220 %.
Задолженность считается умеренной, если первый показатель находится в пределах от 18 % до 80 % или второй показатель колеблется между 132 % и 220 %.
Для Казахстана, как для страны, формирующей эффективную систему управления долгом для обеспечения надлежащей экономической безопасности, представляется целесообразным снизить темпы роста по отдельным направлениям внешнего долга и достичь на среднесрочном периоде формирования валового внешнего долга в коридоре 65-70 % к ВВП.
При превышении этого порогового значения необходимость введения новых или ужесточения действующих ограничительных мер будет определяться исходя из структуры внешнего долга (доля краткосрочного долга, доля межфирменной задолженности), прогнозной динамики ВВП, междуна-родных резервов и экспорта, а также с учетом динамики сводных индика-торов финансовой устойчивости и вероятности внешних шоков.
Мировой опыт экономических кризисов показывает, что наибольший риск для финансовой устойчивости страны представляют краткосрочные внешние обязательства, особенно банковского сектора. В связи с этим в контексте регулирования внешнего долга особое значение имеет установ- ление пороговых значений (лимитов) краткосрочной валютной ликвидности для банков.
В настоящее время лимит краткосрочной валютной ликвидности установлен на уровне 0,8. В целях регулирования внешних обязательств банков будут систематически пересматриваться вышеуказанный лимит краткосрочной валютной ликвидности и максимальный лимит краткосрочных обязательств перед нерезидентами, а также приниматься иные необходимые меры.
Необходимо изучить возможность и целесообразность установления пороговых значений отношения внешнего долга к ВВП по отдельным направлениям (секторам) с учетом уже принятых мер, способствующих ограничению внешнего заимствования резидентами республики. Оценка целевого параметра и иных параметров, характеризующих вышеуказанные показатели общей и секторальной платежеспособности и ликвидности, должна производиться при формировании плана социально-экономического развития страны для согласования возможных мер ограничения внешнего заимствования с перспективой развития отдельных секторов и отраслей экономики республики.
Вместе с тем следует учитывать необходимость максимального ограничения прямого вмешательства государства в хозяйственную деятельность частного сектора. В целом, меры, направленные на сокращение внешнего долга частного сектора, должны носить регулирующий (косвенный) характер. Применение прямых ограничительных мер по удержанию размера обязательств частного сектора перед нерезидентами может допускаться в исключительных случаях, в качестве крайней меры для обеспечения экономической безопасности страны. При этом особое внимание со стороны уполномоченных органов будет уделено качеству привлекаемых внешних займов с точки зрения экономической безопасности.
Национальным Банком и Правительством в рамках ежегодной оценки валового внешнего долга проводится стресс-тестирование портфеля долговых инструментов при экономических и финансовых потрясениях. Результаты стресс-тестирования также могут послужить основанием для снижения или увеличения относительных параметров валового внешнего долга.
Для достижения планируемых параметров валового внешнего долга государственные органы не должны ограничиться только пруденциальными мерами. Для удовлетворения спроса реального сектора экономики в финансировании необходимо создать условия для развития альтернативных источников на внутреннем рынке ссудного капитала для привлечения необходимых финансовых ресурсов.
2. Информационный обмен. Правовое обеспечение
В целях обеспечения эффективного управления, по долгу государственного сектора и внешнему долгу частного сектора осуществляется системный мониторинг. Одной из основных проблем управления долгом является отсутствие работающей системы обмена информацией между государ- ственными органами, ответственными за управление внешним долгом орга-низаций с преобладающим участием государства и регулирование внешнего долга частного сектора.
Поэтому для осуществления обмена информацией между государственными органами и проведения системного анализа состояния долга на должном уровне, создается единая интегрированная электронная база данных, которая будет обновляться на ежеквартальной основе по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства - Министерством финансов РК, по внешнему долгу организаций с преобладающим участием государства и внешнему долгу частного сектора - Национальным Банком в части индикаторов финансовой стабильности финансового сектора, Агентством РК по статистике в части индикаторов нефинансового корпоративного сектора в пределах своей компетенции.
При этом информация конфиденциального характера не должна содержаться в создаваемой базе данных и подлежит обмену между государственными органами посредством применяющейся практики заключения соглашений об информационном обмене. Государственные органы, принимающие участие в управлении и регулировании внешнего долга страны, в рамках своей компетенции должны иметь соответствующий доступ к информации о внешнем долге резидентов Республики Казахстан.
В действующем законодательстве вопросы управления долгом недостаточно регламентированы, существуют отдельные нормативные правовые акты различных государственных органов, предусматривающие вопросы управления долгом не в полном объеме.
В целях создания эффективной системы управления долгом страны необходимо сформировать единую политику государства по работе с международными финансовыми организациями, в рамках которой будут определены конкретные направления сотрудничества с каждой международной финансовой организацией, признанной международным сообществом, в зависимости от специфики ее деятельности, условий предоставления заемных средств и сложившейся практики работы (эффективность реализации инвестиционных проектов в республике, опыт работы и т.д.).
Политика государства по работе с международными финансовыми организациями отражена в стратегии управления долгом и определена следующими направлениями сотрудничества:
Всемирный Банк - сельское хозяйство, здравоохранение, таможенный сектор, территориальное развитие, охрана окружающей среды, развитие инфраструктуры, коммерциализация технологий (частный сектор или финансовый сектор), осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Европейский Банк Реконструкции и Развития - развитие малого и среднего бизнеса (операции в частном секторе), энергетика, финансовый сектор, развитие фондового рынка, осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Азиатский Банк Развития - управление природными ресурсами, сельское водоснабжение, региональное и сельское развитие, образование, транспорт, поддержка центральных и местных органов власти, развитие малого и среднего бизнеса (операции в частном секторе), осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Исламский Банк Развития - активизация роли ИБР в развитии частного сектора, привлечение инвестиций стран-участниц ИБР, развитие торговли, осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства.
Впроцессе планирования объема правительственного заимствования и долга, необходимо ориентироваться на:
поддержание достаточного объема ГЦБ с необходимой структурой в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке для построения кривой доходности;
поэтапное введение ГЦБ с более длинными сроками обращения;
развитие альтернативных инструментов на рынке долговых инструментов, в особенности, инфраструктурных облигаций, обеспеченных и не обеспеченных поручительством государства, для обеспечения потребностей пенсионных фондов и других участников фондового рынка.
В целях эффективного управления долгом государственного сектора, а также управления рисками правительственного заимствования одним из важных направлений рассматривается возможность осуществления операций с производными ценными бумагами, в том числе сделок по хеджированию правительственных займов.
В целях снижения рисков по условным обязательствам Правительства приняты к реализации меры по усилению мониторинга и контроля за финансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями и поручительствами. Предусмотренные законодательством меры по обеспечению возврата выплачиваемых средств по условным обязательствам Правительства усилены с целью минимизации и исключения невозврата выплачиваемых (выплаченных) бюджетных средств. Кроме того, с целью минимизации возможных наступлений обязательств Правительства по выданным (выдаваемым) гарантиям, поручительствам, приняты меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями.Мониторинг и оценка состояния валового внешнего долга, проводимые заинтересованными государственными органами, должны включать детальный анализ состояния внешнего долга, в том числе возможные угрозы и наступления кризисных ситуаций, состояние готовности резидентов-заемщиков преодолеть кризисные ситуации в случае их возникновения и т.д.
Ключевые слова: недропользователи, управление государственным долгом, долговые инструменты, валовый внешний долг, валютные риски, условные обязательства, рынок ценных бумаг, частный сектор экономики, финансовый сектор, финансовый кризис
Вопросы для самоконтроля:
Какова необходимость и принципы государственного долгового финансирования?
Какие цели преследуются при формировании государственного долга?
Какую роль выполняют учения А. Вагнера в развитии теории долгового финансирования?
Какую роль выполняют учения А. Смита в развитии теории долгового финансирования?
В чем особенности разделения подходов к определению внешнего и внутреннего государственного долга?
Что представляет собой государственное заимствование? Какой государственный орган уполномочен в его формировании?
Какие способы используются при формировании государственного долга?
Каковы преимущества и недостатки формирования облигационной задолженности государства?
Что включает в себя государственный долг? Какие способы его определения применяются в казахстанской практике управления государственным долгом?
Какие положительные и отрицательные стороны характеризуют муниципальное фондирование региональных бюджетов?
Какова процедура и условия получения государственной гарантии?
Какие государственные ценные бумаги применяются в Казахстане для формирования государственного долга?
Каковы условия и методы размещения государственных ценных бумаг?
Какие факторы определяют эффективность управления государственным долгом?
Какие мероприятия реализуются для повышения эффективности управления государственным долгом в Казахстане?
Тематика эссе, рефератов, докладов:
Основные концепции теории государственного долга в экономической научной школе.
Необходимость и роль государственного долга в развитии национальной экономики.
Эволюция классификации государственного долга и ее современные трактовки.
Мировая практика формирования государственного долга: преимущества и недостатки.
Анализ состояния государственного долга Казахстана.
Формирование государственного долга: цели, инструменты и направления в современной практике.
Муниципальные ценные бумаги: необходимость, функции, риски и проблемы в развитии казахстанских регионов.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев, С.Ж. Интыкбаева, А.А. Адамбекова, Р.С. Парманова
. государственныйбюджет. 2011

Еще по теме 20.4 Современное состояние и методы управления государственным долгом:

  1. 1. Система управления государственным долгом
  2. 3. Оценка эффективности управления государственным долгом
  3. 1.6. Временные границы управления государственным долгом
  4. 2. Анализ практического опыта управления государственным долгом
  5. § 3. Государственный долг.Управление государственным долгом
  6. 1.5. Институционная основа управления государственным долгом
  7. 1.4. Способы управления государственным долгом
  8. Глава 36Бюджетный дефицит и управление государственным долгом
  9. 1.2 Современное состояние отечественного машиностроения
  10. § 5. Муниципальный долг.Управление муниципальным долгом
  11. 2.2. Современная концепция управления рисками
  12. 2.3. СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  13. 16.2. Государственный контроль как метод государственного регулирования предпринимательства
  14. 5.8. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации