5.3 Национальный фонд и его роль в формировании государственного бюджета


Богатство природных ресурсов обусловило условие конкурентного преимущества национальной экономики Казахстана. Однако именно это преимущество определило необходимость его грамотного использования. Так, за последние двадцать лет ситуация на мировых рынках сырья постоянно изменялась. Это связано с усиленным развитием процессов глобализации и связанной с этим индустриализацией мировой экономики, требующей все большего потребления природных ресурсов. Наряду с этим, развитие нанотехнологий, растущая потребность в экологически чистых источниках энергии диктуют изменение подходов к ресурсному менеджменту и влияют на ценовую динамику. Кроме того, рост влияния биржевых торговых технологий на формирование мировой конъюнктуры цен на природные ресурсы особенно проявился именно в последние десять лет. На сегодняшний день состояние казахстанской экономики в значительной сте-пени определяется ситуацией в секторе природных ресурсов. В случае, когда складывалась благоприятная конъюнктура мировых цен, в Казахстане значительно увеличивались поступления в республиканский бюджет платежей, так или иначе связанных с добычей природных ресурсов. Вместе с тем увеличивающийся размер экспортной выручки казахстанских экспортеров сырья усиливает давление, на макроэкономические параметры и прежде всего на обменный курс и инфляцию. Это, в свою очередь, приводит к снижению ценовой конкурентоспособности продукции отече-ственных товаропроизводителей и неблагоприятно сказывается на их фи-нансовых результатах. В условиях же снижения стоимости углеводородного сырья, наблюдалась противоположная тенденция: сокращались поступления в бюджет, ставилась под угрозу реализация различных бюджетных программ.
Существующая зависимость поступлений республиканского бюджета от природных ресурсов ставит перед государством ряд вопросов, связанных с перспективным развитием национальной экономики Казахстана. Во-первых, это вопрос правильного планирования использования природ-ных богатств в связи с их невосполнимостью. Во-вторых, это вопрос снижения зависимости объемов государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ресурсы.
Для решения данных вопросов Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года N402 "О Национальном фонде Республики Казахстан" был создан Национальный фонд. При этом, следует четко обозначить, что развитие рыночных отношений и формирование независи-мого Казахстана обусловило создание в структуре бюджетной системы такого элемента как Национальный фонд Республики Казахстан. Бюд-жетным кодексом определено, что Национальный фонд представляет собой финансовые активы, аккумулируемые на счете Правительства РК в Национальном банке, и иное имущество, за исключением нематериальных активов.
Стабилизационные фонды, фонды будущих поколений, фонды суверенного богатства также существуют в других странах, где существен-ная часть бюджетных поступлений формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, и предназначены для финансирования рас-ходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. При учреждении Нацио-нального фонда в Казахстане был использован опыт Норвегии, Канады, стран Персидского залива. Для всех этих стран характерно то, что подобные фонды выполняют роль своеобразного накопителя финансовых ресурсов.
В настоящее время в мире около десятка стран, которые имеют стаби-лизационные или сберегательные фонды. Средства таких фондов могут быть использованы для финансирования бюджетных расходов в неблагоп-риятные периоды (в связи с колебаниями цен на определенные виды при-родных ресурсов). Такие поступления составляют основные статьи доходов в бюджетах разных стран. Опыт ряда государств, имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства стран, бюджеты которых подвержены влиянию мировой конъюнктуры цен, имеют возмож-ность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления избыточных поступлений.
Фонды будущих поколений ( в различных их вариациях по странам) - специальный государственный фонд, создаваемый и используемый в целях стабилизации развития экономики. В общем виде такой фонд выполняет следующие функции:
является встроенным стабилизатором (наряду с такими общеизвестными и общеупотребительными, как прогрессивный налог и пособие по безработице);
обеспечивает дополнительную устойчивость государственным финансам;
может служить источником финансирования инвестиционных программ, обеспечивающих снижение бюджетных расходов будущих периодов.
По сути, это финансовые активы, которыми напрямую распоряжается исполнительная власть государства, а не законодательная (которая выполняет свои функции посредством бюджета).
Концептуально цели фондов будущих поколений сводятся к тому, чтобы:
накапливать доходы от использования ресурсов, которые в противном случае могли быть растрачены;
продлевать экономический эффект использования доходов от ресурсов на несколько поколений вперед;
давать дополнительный источник доходов для стран и/или регионов;
стимулировать диверсификацию экономики.
К положительным характеристикам таких фондов относятся:
минимизация зависимости между поступлениями в республиканский бюджет от сектора природных ресурсов, зависящих от конъюнктуры цен, и расходами республиканского бюджета;
накопление средств в периоды благоприятной конъюнктуры цен для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблагоприятной конъюнктуры цен;
накопление средств от продажи невосполнимых природных ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений;
стерилизация денежной массы во избежание излишнего давления на монетарные параметры в результате избыточного притока валюты.
Формирование столь крупного фонда денежных средств, имеющего общественное назначение, несомненно, вызывает множество вопросов и споров по обеспечению его эффективного использования. Основными воп-росами, вызывающими дискуссии в мировом сообществе по формированию и использованию средств подобных фондов являются следующие из них:
сберегать или расходовать доходы от освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов?
какова роль и место центра и регионов в решении данных вопросов?
если расходовать средства фонда, то на цели социального характера или на цели модернизации и реструктуризации экономики?
в рамках каких процедур и механизмов осуществлять процесс использования поступающих средств?
Данные вопросы решаются в разных странах по-разному (глава 9), однако общая концепция развития сводится к двум ключевым функциям и связанным с ними механизмом.
Роль и значение Национального фонда в финансовой системе государства проявляется в реализуемых им функциях. Сберегательная функция фонда, т.е. формирование накоплений для будущих поколений, обеспечивает накопление финансовых активов, представляющих собой определенную часть поступлений в основном от сырьевого сектора экономики. Стабилизационная - сглаживание влияния конъюнктуры мировых цен на сырьевые ресурсы на состояние государственных финансов. Фонд формируется путем зачисления в него сверхдоходов от налоговых и неналоговых отчислений организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений: корпоративный подоходный налог, НДС, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам; официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, в размере 10 процентов от планируемых сумм поступлений по вышеуказанным налогам и другим обязательным платежам в бюджет; инвестиционные доходы от управления Фондом; и другие, не запрещенные законодательством.
18. Законопроектом предусматривается, что перечисление в Национальный Фонд части поступлений в республиканский и местные бюджеты от организаций сырьевого сектора, превышающей их утвержденные квартальные объемы, производится территориальными органами казначейства из республиканского и местных бюджетов. Другая сторона стабилизационной функции - использование Фонда для компенсации потерь республиканского и местных бюджетов, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений от организаций сырьевого сектора. Данная компенсация потерь будет поступать из Фонда в республиканский и местные бюджеты в виде неналоговых поступлений. К примеру, на 2001 год было утверждено 12 предприятий сырьевого сектора: ОАО СНПС "Актобемунайгаз", АО "Донской ГОК", АО "Казахоил- Эмба", ТОО СП "Тенгизшевроил", АО "Казцинк", АО "Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.", АО "Казахмыс", АО "ХаррикейнКумколь- Мунай", АО "Тургай Петролеум", АО "Мангистаумунайгаз", АО "Узень- мунайгаз", АО "Каражанбасмунай".
При определении данного перечня предприятий Правительство исходило из удельного веса объема экспортируемой продукции в общем объеме экспорта и удельного веса налогов в общей сумме поступлений.
Основная цель Национального фонда состоит в снижении зависимости республиканского бюджета от конъюнктуры мировых цен. Задачами Национального фонда являются обеспечение макроэкономической стабильности путем вывода избытка нефтедолларов из экономики и сдерживания давления на курс тенге и инфляцию, а также оптимальное планирование использования природных ресурсов. При этом накопление и использование должны быть транспарентными, что является залогом успешного функци-онирования Национального фонда при достижении поставленных целей. В основе организации данного фонда заложены принципы прозрачности, гласности, эффективной организации деятельности.
На сегодняшний день основными проблемами в действующем механизме формирования накоплений Национального фонда и управления его активами являются:
механизм определения цены при планировании республиканского бюджета по налоговым поступлениям от организаций сырьевого сектора не всегда отражает реальную картину. Прогнозная "базовая" цена (к примеру 60 долларов США за баррель) не устанавливает оптимальное распределение налогов от организаций сырьевого сектора, оставляемых в республиканском бюджете и направляемых в Национальный фонд;
отсутствует стабильности относительно ежегодной величины нефтяных поступлений в республиканский бюджет. Размер зачислений в республиканский бюджет, рассчитанный исходя из "базовой" цены, может меняться в зависимости от изменений объемов реализации, амортизационных отчислений и прочих условий, влияющих на налогооблагаемый доход;
177
12-1467
обеспечение эффективности формируемых накоплений Национального фонда.
Национальный фонд создан в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, снижения зависимости экономики от сырьевых отраслей и воздействия неблагоприятных внешних факторов. Другим немаловажным назначением этого фонда является накопление финансовых активов и иного имущества, кроме нематериальных активов, необходимых государству для финансирования некоторых общественных потребностей.
Надо учитывать, что экономическая ситуация в мире постоянно меняется, следовательно, необходимо как-то выравнивать поступление в бюджет незапланированных ресурсов.
Понятно, что, прежде всего, речь идет о доходах от нефтяного сектора в случае колебаний конъюнктуры мирового рынка. Согласно Указу Президента доходы от сырьевого сектора при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются исходя из средних цен реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями, определяемых на основе расчетных посто-янных мировых цен на сырьевые товары, составляющих значительную долю казахстанского экспорта. Расчетные постоянные мировые цены на сырьевые товары устанавливаются в составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан, исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен. Законопроектом предусматривается перечисление официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов в Национальный фонд, а также поступление в соответствующий бюджет целевых трансфертов из Национального фонда и их использование на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан. При этом, руководствуясь принципом соответствия, объемы целевых трансфертов и соответствующие бюджетные программы утверждаются в республиканском и местных бюджетах.
Средства фонда могут расходоваться с целью исполнения стабилизационной функции в виде направлений в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организации сырьевого сектора.
Средства также могут направляться в республиканский и местные бюджеты в виде целевых трансфертов на проекты, имеющие особое социально-экономическое значение для республики. В целях получения инвес-тиционного дохода средства фонда размещаются в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы. Важным ограничением по использованию средств фонда является то, что они не могут использоваться для кредитования частных или государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств.
Для управления фондом Указом Президента формируется состав Совета по управлению Национальным фондом. За президентом закреплены прерогативы давать обязательные для исполнения указания Совету, Правительству и Национальному банку по вопросам фонда, осуществлять контроль за деятельностью по управлению фондом. В задачи Правительства входит разработка и утверждение правил составления отчетности, порядка зачисления денег в Фонд и использование его средств; разработка совместно с Национальным банком и утверждение графика предоставле-ния информационных материалов и финансовой отчетности по деятельности, связанной с управлением фондом; предоставление отчета о формировании и использования фонда президенту страны и информации парламенту; проведение ежегодного аудита. Доверительное управление Фондом осуществляет Национальный банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным банком и правительством. Для эффективного доверительного управления решением Правления Национального банка определяется специальное должностное лицо (на уровне не ниже заместителя председателя Национального банка), в полномочия которого входит оперативное принятие решений по доверительному управлению фондом от имени Национального банка.
В консультативно-совещательный орган при Президенте - Совет фонда - входят Президент, премьер-министр, министр финансов, председатели Сената и Мажилиса парламента, руководитель администрации президен-та, председатель Национального банка, заместитель премьер-министра, председатель счетного комитета по контролю за исполнением республи-канского бюджета. Правительство совместно с Национальным банком ежегодно до 1 февраля года, следующим за отчетным, составляют годовой отчет о формировании и использования фонда. Отчет вместе с результатами проведения внешнего аудита представляется на утверждение Президенту. Информация о годовом отчете публикуется в СМИ. Парламент

Рисунок 5.7 - Структура управления Национальным фондом Казахстана
получает информацию о результатах доверительного управления фондом и о деятельности по формированию и использованию фонда.
Доверительное управление Национальным фондом закреплено за Выс-шим органом Национального Банка - Правлением, в состав которого, кроме руководителей Национального Банка, входят представители Пре-зидента и Правительства. Национальный банк в целях сохранности акти-вов фонда, поддержания достаточного уровня ликвидности активов и обеспечения достаточно высокого уровня доходности активов в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска осуществляет инвестиционные операции. Кроме того, он может передавать часть фонда под управление надежным внешним управляющим и зачислять полученный инвестиционный доход от его управления. При этом Национальный банк имеет право на получение ежеквартального вознаграждения под фиксированную ставку в размере 0,075 % годовых от среднемесячной рыночной стоимости фонда в течение отчетного квартала, за исключением активов фонда, находящихся во внешнем управлении, и возмещение расходов понесенных им в процессе исполнения своих обязательств по договору. Национальный банк информирует Правительство о выборе внешнего управляющего и кастодиана для хранения средств фонда. Национальный банк предостав-ляет Правительству информацию:
утвержденные ежеквартальные и годовые отчеты о результатах доверительного управления фондом;
о рыночной стоимости фонда;
о доходности по операциям, совершенным со средствами фонда, размере полученного дохода за отчетный период;
о составе инвестиционного портфеля фонда;
о текущем значении риска изменения процентных ставок.
Вследствие ненадлежащего исполнения своих обязательств по договору, Национальный банк несет ответственность за убытки, причиненные Национальному фонду. Правительство определяет на конкурсной основе совместно с Национальным банком юридического советника, который, в случае необходимости, будет представлять интересы Национального фонда в иностранных государствах, при разрешении юридических споров, возникающих при осуществлении Национальным банком доверительного управления Национальным фондом, а так же обеспечивает проведение его ежегодного внешнего аудита.
Помимо ранее обозначенных рисков, связанных с резким падением цен на нефть, экономически неоправданное наращивание расходов бюджета в период высоких цен снижает качество государственного управления, сдер-живает проведение структурных реформ. Соблазн воспользоваться воз-можностью увеличения расходов приводит к серьезному ухудшению качества планирования и исполнения бюджета, которое выражается в необоснованном росте цен по государственным контрактам, в применении нерыночных методов поддержки реального сектора, в недостаточной проработанности механизмов финансирования, ослаблении процедур отчетности и контроля. И как результат - расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение качества экономического роста. Учитывая вышеизложенное, стратегию бюджетных расходов следует строить не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочного тренда. Долгосрочная стратегия бюджетной политики должна учитывать риски как низких, так и очень высоких цен на нефть.
Ключевые понятия: национальныгй фонд, нанотехнологии, макроэкономические параметрыг, Стабилизационныге фондыг, фондыг будущих поколений, фондыг суверенного богатства, невосполнимыге природныге ресурсыг, корреляция, налогоплательщик, «базовая цена», кастодиан, инвестицион- ныый управляющий, рыточная стоимость фонда, риски.
Вопросы для самоконтроля:
С какой целью формируется консолидированный бюджет, государственный бюджет? Каково различие государственного и консолидированного бюджета с экономической точки зрения?
Что представляет собой республиканский бюджет? Каково его значение и роль?
В чем состоит необходимость существования республиканского бюджета? Можно ли обойтись без него, формируя только местные бюджеты?
Что представляют собой доходы и расходы как экономические показатели? В чем их сходство и отличие? Какую роль они играют в построении республиканского бюджета?
В чем заключается особенность регулирующих и закрепленных доходов бюджета?
Какую связь можно отметить между расходами государственного бюджета и развитием национальной экономики?
С какой целью формируется местный бюджет? Каково различие республиканского и местного бюджета с экономической точки зрения?
8.Что представляет собой местный бюджет? В чем состоит необходимость существования местных бюджетов?
В чем отличие различных уровней местных бюджетов между собой?
В чем отличие доходов и расходов местного бюджета от доходов и расходов республиканского бюджета?
В чем заключается особенность регулирующих и закрепленных доходов для местных бюджетов?
1 2. Какую связь можно отметить между расходами местных бюджетов и социальным развитием экономики?
Какова экономическая сущность Национального фонда? Каково его значение в развитии бюджетных отношений, национальной экономики?
В чем его отличие от внебюджетных фондов?
Какие проблемы существуют в реализации функционирования Национального фонда?
Какие перспективные направления развития Национального фонда вы видите? Приведите примеры, дайте обоснование.
Тематика эссе, рефератов, докладов:
Государственный бюджет: сущность, функции и значение в развитии национальной экономики.
Сырьевая зависимость государственного бюджета: проблемы, риски и пути минимизации.
Макроэкономические аспекты формирования государственного бюджета.
Особенность расходов республиканского бюджета Республики Казахстан.
Особенность доходов республиканского бюджета Республики Казахстан.
Структурно-динамический анализ развития республиканского бюджета Респуб-лики Казахстан.
Устойчивость развития республиканского бюджета Республики Казахстан.
Местные бюджеты: сущность, функции и значение в развитии национальной экономики.
Региональные аспекты бюджетного процесса: проблемы, риски и пути минимизации.
1 0. Макроэкономические аспекты формирования местных бюджетов.
Сравнительный анализ региональных местных бюджетов (межрегиональный, внутрирегиональный).
Местные бюджеты: сущность, функции и значение в развитии региональной эко-номики.
Национальный фонд: сущность, функции и значение в развитии национальной экономики.
Деятельность стабилизационных фондов: проблемы, риски и пути минимизации.
15.Образование стабилизационных фондов - как фактор глобализации мировой
экономики.
16.Объективные и субъективные причины функционирования стабилизационных фондов.
1 7. Преимущества и недостатки функционирования стабилизационных фондов.
Структурно-динамический анализ функционирования Национального фонда Республики Казахстан.
Устойчивость развития Национального фонда Республики Казахстан.
<< | >>
Источник: С.М. Омирбаев, С.Ж. Интыкбаева, А.А. Адамбекова, Р.С. Парманова
. государственныйбюджет. 2011

Еще по теме 5.3 Национальный фонд и его роль в формировании государственного бюджета:

  1. Г л а в а 1 Государственные финансы в системе финансовых отношений1.1 Государственный сектор экономики и его роль в развитии национального хозяйства
  2. 9.1 Национальный фонд Республики Казахстан:экономическая сущность, роль и необходимость в развитии национальной экономики
  3. 19.1 Роль налогов в формировании доходов бюджетов
  4. Ч а с т ь 1 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ:СОДЕРЖАНИЕ И РОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
  5. Вопрос 36. Макроэкономика и ее проблемы. Модель экономического оборота на уровне национальной экономики Вопрос 37. Общая характеристика макроэкономических показателей Вопрос 38. Валовой национальный продукт и методы его исчисления Вопрос 39. Национальное счетоводство: балансовый метод, метод системы национальных счетов
  6. 19. Понятие, роль и правовая форма бюджетов, виды бюджетов
  7. 27.7. АМОРТИЗАЦИОННЫЙ ФОНД И ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
  8. 21.1 Роль Казначейства в исполнении бюджета страны и ее основные принципы казначейского исполнения бюджета
  9. 9.2 Источники формирования Национального фонда Республики Казахстан
  10. 18.5. Государственный фонд занятости населения Российской Федерации
  11. • Г л а в а 13 Формирование расходов бюджета
  12. 20.3 Государственные ценные бумаги как инструменты формирования государственного долга
  13. 1. Г л а в а 21 Роль казначействав исполнении бюджета
  14. § 1. Понятие, роль и виды бюджетов
  15. Г л а в а 2 Государственный бюджет в системе государственного регулирования
  16. 7.1. Место и роль МЭО в развитии национальной экономики
  17. 15.4 Формирование расходов бюджета на транспорт и коммуникации